Aufsatz : Die (Nicht-)Geltung der DS-GVO für die Arbeit der Parlamente und ihrer Ausschüsse : aus der RDV 5/2020, Seite 249 bis 255

A. Die Entscheidung EuGH, Urt. v. 09. Juli 2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen

Die o.a. Entscheidung des EuGH beruht auf einem Vorabentscheidungsersuchen des VG Wiesbaden. Im Ausgangsverfahren begehrte der Kläger Auskunft bzw. Akteneinsicht über seine beim Petitionsausschuss des Hessischen Landtages gespeicherten personenbezogenen Daten bezüglich einer von ihm eingereichten und beschiedenen Petition. Die Auskunft wurde seitens des Landtags unter Hinweis auf die Datenschutzordnung des Hessischen Landtags und die dortigen Richtlinien für den Umgang mit Verschlusssachen – VS-Richtlinien Landtag 1986 verweigert. Nach des VS-Richtlinien Landtag 1986 sind die Akten und Unterlagen in Petitionssachen – auch gegenüber dem Petenten – geheim zu halten.

Das VG Wiesbaden wendet sich nunmehr an den EuGH unter anderem mit folgender Vorlagefrage:

„Findet die VERORDNUNG (EU) 2016/679 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung – DS-GVO) – hier Art. 15 DS-GVO, Auskunftsrecht der betroffenen Person – auf den für die Bearbeitung von Eingaben von Bürgern zuständigen Ausschuss eines Parlaments eines Gliedstaates eines Mitgliedstaates – hier den Petitionsausschuss des Hessischen Landtages – Anwendung und ist dieser insoweit wie eine Behörde i.S.v. Art. 4 Nr. 7 DSGVO zu behandeln?“

Das VG Wiesbaden meint, da Art. 2 Abs. 2 DS-GVO Organe oder Einrichtungen, die in Ausübung gerichtlicher oder gesetzgeberischer Befugnisse handelten, nicht ausschließe, impliziere diese Vorschrift, dass ein weites Verständnis des Begriffs der Verwaltung und mithin der Behörde zugrunde zu legen sei. Mit Blick auf das Petitionsrecht unterscheide sich daher dieser Ausschuss durch nichts von jeder anderen Verwaltungsbehörde des Landes Hessen.^[2]

Das Gericht versucht abzugrenzen, inwieweit der Petitionsausschuss eine verwaltende Tätigkeit ausübt. Entscheidend sei, so das VG Wiesbaden, ob die Aufgaben der Stelle dem Bereich der öffentlichen Verwaltung unterliegen. Eine positive Umschreibung der Verwaltung sei nicht möglich, weshalb eine Bestimmung nur in Abgrenzung von den anderen Staatsfunktionen zu ermitteln sei. In der Folge bedient sich das VG Wiesbaden der Begrifflichkeit des Art. 20 Abs. 2 GG. In der Folge sei die Verwaltung gegenüber der Legislative (Gesetzgebung) sowie der Judikative (Rechtsprechung) abzugrenzen. Danach sei die Verwaltung die Tätigkeit außerhalb von Rechtsetzung und Rechtsprechung. Legislative Aufgabe des Parlaments sei die Aufgabe der Gesetzgebung, wobei das VG Wiesbaden hier dann ErwG 41 in Bezug nimmt, der jedoch die gesetzgeberische Tätigkeit, einem unionsrechtlichen Verständnis folgend, nicht auf die Gesetzgebung durch das Parlament beschränkt, sondern als Gesetzgebungsmaßnahme jede außenverbindliche Norm im Sinne eines materiellen Gesetzes annimmt, die hinreichend klar, präzise und in ihrer Anwendung vorhersehbar sei.^[3] In der Folge nimmt das VG Wiesbaden an, dass die Aufgabe des Petitionsausschusses weder gesetzgeberisch noch rechtsprechend sei und damit Verwaltungstätigkeit sein müsse, mit der Folge der Anwendbarkeit des DS-GVO. Rechtsetzung sei insoweit die rechtsetzende Tätigkeit von Gesetzgebungsorganen, hier dem Hessischen Landtag, nicht aber des Petitionsausschusses.^[4] Als weiteres Argument bezieht sich das Gericht auf den Wortlaut der Hessischen Landesverfassung,^[5] wonach gemäß Art. 16 HV jeder das Recht habe, sich mit Petitionen „an die zuständige Behörde oder an die Volksvertretung“ zu wenden, was für eine verwaltende Tätigkeit des Petitionsausschusses sprechen soll. Der Umstand, dass der Petitionsausschuss Untergliederung eines Gesetzgebungsorgans sei, führe nicht zu einer Zuordnung der Tätigkeit zum Bereich der Gesetzgebung.^[6]

Die Antwort des EuGH ist so knapp gefasst wie überraschend, da letztlich insbesondere eine Zuordnung des Handelns des Petitionsausschusses als verwaltend oder gesetzgeberisch unterbleibt und auch keine dezidierte Auseinandersetzung mit der Ausschlussklausel des Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO vorgenommen wird.

Zunächst ist die Definition des in der Verordnung 2016/679 enthaltenen Begriffs „Verantwortlicher“ nach Ansicht des EuGH nicht auf Behörden beschränkt, sondern hinreichend weit, um jede Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung entscheidet, einzuschließen.^[7] Auch sei Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO, da er eine Ausnahme von der in Art. 2 Abs. 1 DS-GVO enthaltenen sehr weiten Definition ihres Anwendungsbereichs darstellt, eng auszulegen.^[8] Zwar seien die Tätigkeiten des Petitionsausschusses des Hessischen Landtags zweifellos behördlicher Art und spezifische dieses Landes, da dieser Ausschuss mittelbar zur parlamentarischen Tätigkeit beiträgt, dennoch sind diese Tätigkeiten nicht nur politischer und administrativer Natur. Es sei nicht zu erkennen, dass diese Tätigkeiten im vorliegenden Fall den in Art. 2 Abs. 2 lit. b und d DS-GVO genannten Tätigkeiten entsprechen oder derselben Kategorie wie diese zugeordnet werden könnten.^[9] Schließlich seien in der DS-GVO, insbesondere in deren 20. Erwägungsgrund und in Art. 23 DS-GVO, keine Ausnahmen in Bezug auf parlamentarische Tätigkeiten vorgesehen.^[10] Folglich sei der Petitionsausschuss des Hessischen Landtags insoweit, als dieser Ausschuss allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung entscheidet, als „Verantwortlicher“ im Sinne von Art. 4 Nr. 7 DS-GVO einzustufen, so dass im vorliegenden Fall der Auskunftsanspruch nach Art. 15 DS-GVO anwendbar sei.^[11]

Die Entscheidung wirft verschiedene Fragen hinsichtlich der Anwendbarkeit und Reichweite der DS-GVO auf. So ist die Behauptung des EuGH zu hinterfragen, ob die DS-GVO keine Ausnahme für parlamentarisches Handeln vorsieht. Hier könnte zu unterscheiden sein zwischen der Lage für Abgeordnete und bestimmte Ausschüsse. Auch könnte eine differenzierende Betrachtung zwischen der Rechtslage im Bund und in den Ländern, insbesondere dem hier angesprochenen Land Hessen, aber auch anderen Bundesländern, geboten sein. Die Beantwortung der betreffenden Fragen hat damit erhebliche Auswirkungen auf die Ordnung des Datenschutzes im parlamentarischen Bereich.

B. Reichweite der DS-GVO

Zunächst ist festzustellen, dass eine ausdrückliche Bereichsausnahme für das Handeln der nationalen Parlamente nicht besteht. Allerdings wird insoweit an anderer Stelle eine hinreichende Regelung getroffen. So erfolgt die Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs über Art. 2 DS-GVO. Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO stellt – gleichsam deklaratorisch^[12] – fest, dass die DS-GVO auf solche Datenverarbeitungen keine Anwendung findet, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Dies folgt schon aus dem in Art. 4 Abs. 1 EUV niedergelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.^[13] Die Benennung des Bereichs der nationalen Sicherheit in ErwG 16 zur DS-GVO ist dabei beispielhaft zu verstehen.^[14] Allerdings ist die Bestimmung des Anwendungsbereichs des Unionsrecht nicht ohne Blick auf Art. 16 Abs. 2 S. 1 AEUV vorzunehmen. Danach ist der Anwendungsbereich des Unionsrechts in Fragen des Datenschutzes grundsätzlich weit auszulegen. Er erfasst alle unionsrechtlich geregelten Sachverhalte, auch wenn sie außerhalb der Gesetzgebungskompetenz der Union liegen, wenn die Mitgliedstaaten bei Ausübung ihrer eigenen Kompetenzen unionsrechtliche Vorgaben zu beachten haben.^[15] Dies entspricht der Vorgehensweise des EuGH, der vergleichbare Vorschriften wie Art. 18 AEUV oder Art. 51 GRCh regelmäßig weit auslegt und bereits Datenverarbeitungen erfasst, die bei abstrakter Betrachtung einen irgendwie gearteten Bezug zum Unionsrecht aufweisen.^[16]

Damit dient Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO zwar einerseits zur Abgrenzung der Reichweite der DS-GVO, gibt aber andererseits keine Antwort, wie der „Anwendungsbereich des Unionsrechts“ zu bestimmen ist. Als letztlich ungeeignet erweist sich eine inhaltliche Orientierung am Wortlaut des Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh, der eine Bindung der Mitgliedstaaten an die Charta-Grundrechte an die Durchführung des Rechts der Union“ knüpft. Dies lässt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 UAbs. 1. S. 1 AEUV herleiten, der die Kompetenzgrundlage für die Schaffung der DS-GVO darstellt. Die betreffende Norm nimmt den „Anwendungsbereich des Unionsrechts“ in Bezug und geht damit über den Wortlaut des Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh hinaus.^[17] Aus Sicht des EuGH wird der Anwendungsbereich des Unionsrechts insbesondere durch die Grundfreiheiten und Art. 18 AEUV weit gefasst und geht über den Bereich der mitgliedstaatlich umzusetzenden Richtlinienrechts und die Durchführung von Verordnungsrecht hinaus. In der Folge gibt es tatsächlich nur wenige Bereiche, die nicht vom Anwendungsbereich des Unionsrechts in diesem Sinne umfasst sind.^[18] Erfasst sind damit alle mitgliedstaatlichen Sachverhalte, die entweder der Gesetzgebungskompetenz der Union unterliegen oder die von den Mitgliedstaaten jedenfalls eine Achtung unionsrechtlicher Vorgaben bei Ausübung ihrer eigenen Kompetenzen verlangt.^[19]

C. Folgen für die Arbeit der Parlamente

Eine Gesetzgebungskompetenz der Union für den Bereich der nationalen Parlamente besteht zunächst nicht.^[20] Entscheidend ist damit die Frage, inwieweit das Handeln der Parlamente, seiner Abgeordneten, der Fraktionen, aber auch der Ausschüsse, im Übrigen im vorgenannten Sinne dem Anwendungsbereich des Unionsrechts im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO unterfällt.

I. Parlament, Abgeordnete und Fraktionen

1. Keine originäre Geltung der DS-GVO

Für den Bundestag, die Abgeordneten und Fraktionen ist zunächst anzunehmen, dass keine unionsrechtlichen Vorgaben existieren, die die parlamentarisch-politische Tätigkeiten der Abgeordneten und Fraktionen regeln;^[21] dieser Befund gilt gleichermaßen für die Parlamente der Länder. Dies kann auch und insbesondere nicht aus einer parlamentarischen Befassung mit materiellen unionsrechtlichen Sachverhalten, so etwa der Umsetzung von Richtlinien hergeleitet werden. Die Pflicht zur Achtung unionsrechtlicher Vorgaben bei Ausübung ihrer eigenen Kompetenzen ist auf Verfahrensfragen, nicht aber auf die Regelungsgegenstände des jeweiligen Verfahrens zu beziehen.^[22] Eine andere Sicht hätte die interessante Konsequenz, dass die Umsetzung von Richtlinien durch Parlamentsgesetz in den Anwendungsbereich des Unionsrecht fiele, die Befassung mit rein nationalen Gesetzgebungsgegenständen dagegen nicht.^[23]

Bezüglich der Abgeordneten bestimmt sich deren Rechtsstellung aus Art. 38 GG; der sich hieraus ergebende verfassungsrechtliche Status der Abgeordneten^[24] darf nicht durch die DS-GVO konterkariert werden. Dies gilt jedenfalls, soweit parlamentarische Kerntätigkeiten betroffen sind, für die in der Folge die DS-GVO keine Anwendung finden kann.^[25] Entsprechend sieht die DS-GVO in Art. 2 Abs. 3 DSGVO eine Exemtion von der Geltung der Verordnung nicht zuletzt für das EU-Parlament zugunsten der VO 45/2001 vor; deren Art. 24 Abs. 8 sieht das Recht zum Erlass von spezifischen Durchführungsbestimmungen durch das jeweilige EUOrgan, dementsprechend auch das EU-Parlament, vor.

Die Abgeordneten sind damit sowohl im Lichte der DSGVO und des BDSG als Datenschutzobjekte eigener Art anzusehen.^[26] Nicht umsonst stellt der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung fest:

„Die DS-GVO darf die innerstaatliche Gewaltenteilung, die ein allen Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten immanentes Prinzip ist, nicht aushebeln. Dies folgt aus Artikel 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO, wonach Verarbeitungen personenbezogener Daten im Rahmen von Tätigkeiten aus dem Anwendungsbereich der DS-GVO und der nationalen Umsetzungsgesetze ausgenommen sind, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Alle Kontrollrechte und weiteren Befugnisse, welche die Exekutive in Gestalt der Datenschutzbeauftragten auf Bundes- und Landesebene aufgrund europarechtlicher Zuweisung erhält, darf sie nur im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen ausüben. Ausgenommen von der datenschutzrechtlichen Kontrolle nach der DS-GVO und dem BDSG-neu ist daher die legislative Arbeit der deutschen Parlamente. Dazu gehört insbesondere die Tätigkeit des Präsidiums und des Ältestenrates, der Ausschusssekretariate, der Fraktionen und Gruppen sowie der Abgeordnetenbüros – sowohl des Bundestages als auch der Landesparlamente.“^[27]

Ob eine Tätigkeit dem parlamentarischen Kernbereich zugehörig ist, ist im Einzelfall zu klären. Zum parlamentarischen Kernbereich sind neben den Aufgaben der Gesetzgebung alle diejenigen Tätigkeiten zu zählen, die auf der freien Willensentschließung der Abgeordneten im Rahmen ihres freien Mandates nach Art. 38 Abs. 1 GG beruhen, damit also alle parlamentarisch-politischen Entscheidungen.^[28] Im Übrigen ist jedenfalls im Rahmen der fiskalischen Tätigkeit eine Bindung sowohl der Abgeordneten wie der Fraktionen an die Regelungen der DS-GVO und des BDSG anzunehmen.^[29] Zugleich ist die rein verwaltende Tätigkeit des Bundestagspräsidenten, also Tätigkeiten der Bundestagsverwaltung außerhalb der Unterstützung des parlamentarischen Handelns der Abgeordneten und Fraktionen, dem Datenschutzrecht nach DS-GVO und BDSG unterworfen; beispielhaft ist hier die Personalverwaltung zu nennen,^[30] dies dann auch ungeachtet der Frage, ob Personal von Abgeordneten und Fraktionen betroffen ist oder allgemeines Verwaltungspersonal des Bundestages. Hierbei handelt es sich um allgemein verwaltende, also behördliche Tätigkeit, die unabhängig von der Aufgabenstellung des eingesetzten Personals erfolgt und sich beispielsweise auch den üblichen Bindungen des Arbeitsrechts nicht entziehen kann.

2. Keine Geltung kraft innerstaatlichen Rechts anwendungsbefehls

Fraglich bleibt, ob die Anwendbarkeit der Regelungen der DS-GVO kraft innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls folgt. Dies könnte jedenfalls auf Ebene des Bundes aus § 1 Abs. 8 BDSG folgen, demzufolge für „Verarbeitungen personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen im Rahmen von nicht in die Anwendungsbereiche der Verordnung (EU) 2016/679 und der Richtlinie (EU) 2016/680 fallenden Tätigkeiten […] die Verordnung (EU) 2016/679 und die Teile 1 und 2 dieses Gesetzes entsprechend Anwendung“ findet. Die Möglichkeit, dass eine solche Erstreckung von Regelungen kraft innerstaatlichen Normanwendungsbefehls besteht, wird in der Literatur grundsätzlich bejaht.^[31] Voraussetzung wäre, dass der Bundestag und seine Untergliederungen öffentliche Stelle im Sinne des § 1 Abs. 8 BDSG wären, und dass das BDSG keine abweichende Regelung enthält.

Hiergegen spricht jedoch, dass nach dem Ergebnis oben die Begrifflichkeit der öffentlichen Stelle für den Kernbereich der parlamentarisch-politischen Tätigkeit weder auf die Abgeordneten noch auf deren Zusammenschlüsse in Fraktionen anwendbar ist.^[32] Schon unter Geltung des BDSG wurde festgestellt, dass der Bundestag zwar eine öffentliche Stelle des Bundes im Sinne des § 2 BDSG aF sein kann, dass aber der Kontext der Norm, der eine Gleichstellung mit Behörden im Übrigen verlangen würde, der besonderen Stellung der Abgeordneten nicht gerecht wird.^[33] Im Übrigen kann argumentiert werden, dass § 1 Abs. 1 BDSG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 BDSG insoweit eine abweichende Regelung im Sinne des § 1 Abs. 8 BDSG aE trifft. So wird in der Literatur vertreten, dass unter die anderen öffentlich-rechtlich organisierten Einrichtungen des Bundes nach § 2 Abs. 1 BDSG auch die Verfassungsorgane und ihre Untergliederungen zu fassen seien; allerdings wird insoweit zutreffend eingeschränkt, dass dies nur in deren Funktion „als Behörde“ gilt.^[34] Damit ist eine Erweiterung auf die betreffenden Verfassungsorgane in ihren übrigen Funktionen über § 1 Abs. 8 BDSG insgesamt nicht begründbar.^[35]

Deutlicher ist der Befund für den insoweit wortgleichen § 1 Abs. 8 HDSIG. Hier schränkt § 30 Abs. 1 HDSIG die Geltung des HDSIG für den Landtag ausdrücklich auf Tätigwerden in Verwaltungsangelegenheiten ein, so dass hier eine eindeutig abweichende Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 8 HDSIG aE gegeben ist. Für das nordrhein-westfälische Landesrecht ergibt sich dies aus dem Zusammenspiel von § 5 Abs. 2 DSG NRW und § 5 Abs. 8 DSG NRW. § 5 Abs. 3 DSG NRW erstreckt die Geltung des DSG NRW auf den Landtag, wenn dieser in verwaltender Funktion tätig wird. § 5 Abs. 8 S. 2 DSG NRW schließt die Geltung der DS-GVO kraft innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls für den Landtag in seiner Tätigkeit im Übrigen ausdrücklich aus.

II. Ausgewählte Bundestagsausschüsse

Aus Anlass der eingangs geschilderten Entscheidung sollen exemplarisch Ausschüsse des Bundestages in die Betrachtung einbezogen werden, die nach ihrem Gegenstand in besonderem Maße über den internen Bereich des Parlaments hinauswirken, namentlich der Petitionsausschuss und im Einzelfall eingerichtete Untersuchungsausschüsse.

1. Petitionsausschuss

Der Petitionsausschuss findet seine verfassungsrechtliche Grundlegung in Art. 45c GG. Er gehört entsprechend seiner ausdrücklichen Nennung im Grundgesetz zu den pflichtig zu errichtenden Ausschüssen.^[36] Seine Aufgabe ist die zwingende Beteiligung bei der Erledigung von Parlamentspetitionen und begründet insoweit ein Zuständigkeitsmonopol.^[37] Parlamentspetitionen sind solche Petitionen nach Art. 17 GG, die nicht an „die zuständigen Stellen“, sondern an „die Volksvertretung“ gerichtet sind.^[38] Als „Volksvertretung“ sind der Bundestag und die Landesparlamente anzusehen,^[39] wobei insoweit keine Allzuständigkeit anzunehmen ist; vielmehr wird die Pflicht und das Recht zur Prüfung der jeweiligen Eingabe durch die Zuständigkeit der jeweiligen Volksvertretung beschränkt.^[40] „Zuständige Stellen“ sind alle übrigen Organe deutscher öffentlicher Gewalt, also die Behörden des Bundes und der Länder sowie die entsprechenden Organe der mittelbaren Staatsverwaltung, einschließlich ggf. staatlicher Unternehmen in privater Rechtsform, soweit sie staatliche Aufgaben wahrnehmen,^[41] sowie Beliehene im Rahmen ihrer entsprechenden Tätigkeit.^[42]

a) Keine Geltung des DS-GVO

Wieder ist zu fragen, ob die Tätigkeit des Petitionsausschusses in den Anwendungsbereich des Unionsrechts im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO fällt. Eine Gesetzgebungszuständigkeit der Union scheidet auch hier wieder aus. Ebenso ist nicht festzustellen, dass der Petitionsausschuss bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben die Achtung unionsrechtlicher Vorgaben obliegt. Dies gilt – in der Konsequenz der obigen Ausführungen – für den Fall, dass die jeweilige Eingabe einen unionsrechtlichen Bezug aufweist; entscheidend ist wiederum das Verfahrens nicht der materielle Hintergrund des Verfahrens.

Das VG Wiesbaden leitet – ungeachtet der Frage der Eröffnung des Anwendungsbereichs des Unionsrechts im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO – die Geltung der DS-GVO einzig aus dem im Vorlagebeschluss ausgeführten Rückgriff auf die Momente der Gewaltenteilung her. So geht das Gericht davon aus, dass gemäß Art. 15 DS-GVO jeder nach Maßgabe der Datenschutzgrundverordnung ein Recht auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten. Dieser Anspruch bestehe gegenüber dem Verantwortlichen und damit gegenüber „Behörden“ im Sinne des Art. 4 Abs. 7 DS-GVO als datenverarbeitende Stellen.^[43] Das Verwaltungsgericht versucht sodann zu klären, ob es sich beim Petitionsausschuss, hier dem des hessischen Landtags als Fachausschuss gem. §§ 50, 98 ff GOHLT, bei der Behandlung von Petitionen nach Art. 16 HessVerf um eine Behörde handelt. Dass es sich um eine behördliche Tätigkeit handele, sei wiederum aus der Begrifflichkeit des Gewaltenteilungsprinzips herzuleiten. So sei der Petitionsausschuss zwar eine Untergliederung des Landtags als Volksvertretung, die Tätigkeit des Petitionsausschusses decke sich aber nicht mit den Aufgaben des Landtages, die ihm seine Charakteristik als Legislativorgan verleihe.^[44]Insoweit unterscheide sich „der Petitionsausschuss des hessischen Landtags in keiner Weise von einer Verwaltungs-Behörde (Datenschutzbehörden, Datenschutzaufsichtsbehörden, Regulierungsbehörden, Finanzaufsichtsbehörden), was die Petition eines Betroffenen betrifft.“^[45] Im Übrigen könne eine Petition auch an „jede andere Verwaltungsbehörde“ gerichtet werden.

Der EuGH beschränkt sich in der Auseinandersetzung mit Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO auf die Feststellung, dass dieser eng auszulegen sei; Kriterien, aus denen sich im vorliegenden Fall ergibt, dass die Tätigkeit der nationalen Parlamente in den Anwendungsbereich des Unionsrecht fallen, werden nicht benannt.^[46] Das Gericht beruft sich auf die Entscheidung C-101/01,^[47] wonach es „unangebracht [wäre], den Ausdruck ,Tätigkeiten…, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, dahin auszulegen, dass in jedem Einzelfall geprüft werden müsste, ob die betreffende konkrete Tätigkeit den freien Verkehr zwischen Mitgliedstaaten unmittelbar beeinträchtigt.“

Zur Stellung als Verantwortlicher im Sinne einer Behörde führt das Gericht aus, dass „die Tätigkeiten des Petitionsausschusses des Hessischen Landtags zweifellos behördlicher Art“ seien.^[48] Ausnahmetatbestände in Art. 23 DS-GVO oder in ErwG 20 vermag das Gericht nicht zu finden, auch sollen – insoweit zutreffend – die Ausnahmetatbestände nach Art. 2 Abs. Abs. 2 lit. b und d DS-GVO nicht eingreifen.^[49]

Grundsätzlich ist festzustellen, dass die Argumentation des EuGH weithin unergiebig ist. Zunächst bezieht sich die Feststellung zur Prüfung im Einzelfall nach Aussage des EuGH lediglich auf die Reichweite der Ermächtigungsgrundlage, Art. 100a EG bzw. Art. 16 AEUV.^[50] Dazu, ob die Tätigkeit, in deren Rahmen eine Verarbeitung personenbezogener Daten erfolgt, eine solche im Anwendungsbereich des Unionsrechts ist, verhält sich die Entscheidung des EuGH nicht. Der Umstand, dass nicht in jedem Einzelfall zu prüfen sei, ob eine Tätigkeit dem Unionsrecht unterfällt, entlässt das Gericht nicht aus der Verantwortung, zu prüfen, ob die Tätigkeit, in deren Kontext eine Datenverarbeitung stattfindet, dem Anwendungsbereich des Unionsrechts unterfällt, mit der Folge der Geltung oder Nichtgeltung der DS-GVO. Die Zuständigkeit der Union für den Erlass der DS-GVO auf Grundlage des Art. 16 AEUV wird nicht bestritten. Fraglich ist die Beschränkung der Reichweite der DS-GVO, die diese in Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO selbst vornimmt.

Dazu, dass die Tätigkeit des Petitionsausschusses „zweifellos behördlicher Art ist“, findet sich keine nähere Begründung.

Der Ansatz des VG Wiesbaden, mit dem sich der EuGH nicht auseinandersetzt, und der der strengen Unterscheidung anhand der Begrifflichkeit des Gewaltenteilungsprinzips folgt, vermag ebenfalls nicht zu überzeugen. So ist bereits in Bezug auf die Parlamente und die Abgeordneten festgestellt worden, dass sich deren Tätigkeit in Abgrenzung zu behördlichen Tätigkeiten nicht nur durch legislative, sondern auch durch parlamentarisch-politische Kernzuständigkeiten auszeichnet.^[51] Der Petitionsausschuss wird nach den Regeln der Sitzverteilung in den Ausschüssen durch Abgeordnete besetzt. Er unterliegt dem Grundsatz der Diskontinuität^[52] und wird als parlamentarische Kontrollinstanz der Exekutive angesehen. Die Behandlung von Petitionen, die auf Grundlage der grundrechtlich verbürgten Freiheiten nach Art. 17 GG bzw. Art. 16 HessVerf bei den Volksvertretungen eingereicht werden, stellen eine spezifisch parlamentarische Betätigung dar, die ihre Grundlegung in der Verfassung, auf Bundesebene dem Gesetz zu Art. 45 c des Grundgesetzes^[53] und den betreffenden, auf der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments beruhenden Vorschriften der §§ 108 ff. GOBT bzw. § 98 ff. GOHLT finden. Sie unterscheiden sich damit erheblich von Eingaben gegenüber „zuständigen Stellen“, also den Behörden im Übrigen. So räumt § 1 GG Art. 45 cG eine Aktenvorlagepflicht zugunsten des Petitionsausschusses ein. Gleichermaßen besteht nach § 4 GG Art. 45 cG ein Anhörungs- und Befragungsrecht des Petitionsausschusses.

Die Abgrenzung auf die Dichotomie von legislativem und exekutivem Handeln zu reduzieren, wird dem Aufgabenbestand des Petitionsausschusses, gleichermaßen auch der Parlamente insgesamt in Relation zum Handeln staatlicher Stellen im Übrigen nicht gerecht. In der Folge ist das Tätigwerden des Petitionsausschusses nicht vom Anwendungsbereichs des Unionsrechts erfasst. Sein Tätigwerden ist Teil des parlamentarisch-politischen Kernbereichs. Zugleich ist der Petitionsausschuss nicht Behörde. In der Folge unterliegt sein Handeln nicht den Regelungen der DS-GVO.

b) Keine Geltung kraft innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls

Entsprechend den obigen Ausführungen^[54] verbietet sich auch eine Erstreckung der DS-GVO auf den Petitionsausschuss in Anwendung des § 1 Abs. 8 BDSG.

2. Untersuchungsausschüsse

Untersuchungsausschüsse werden nach Art. 44 GG gebildet und dienen – auf Betreiben des Bundestages als Ganzem, der Bundestagsmehrheit oder jedenfalls eines Quorums von einem Viertel der Abgeordneten (Minderheitsenquete)^[55] – der parlamentarischen Information und der Kontrolle der Exekutive^[56] durch Aufklärung von Sachverhalten im öffentlichen Interesse.^[57]

Auch hier ist – wiederum ungeachtet des Untersuchungsgegenstandes – keine Gesetzgebungskompetenz der Union bzw. keine Pflicht zur Achtung unionsrechtlicher Vorgaben bei der Wahrnehmung der Aufgaben der Ausschüsse festzustellen.

Weniger deutlich ist der Befund bezüglich der Behördeneigenschaft der Untersuchungsausschüsse. So wird in den Fällen, in denen die Untersuchungsausschüsse die Hilfe von Stellen anfordern, die nicht unmittelbar der Kontrolle des jeweiligen Parlaments unterliegen, ein Fall der Amtshilfe gesehen;^[58] hieraus wird gefolgert, dass die Untersuchungsausschüsse in solchen Fällen Behörden jedenfalls im Sinne des betont weiten Behördenbegriffs nach Art. 35 Abs. 1 GG sind.^[59] Diese Erweiterung des Behördenbegriffs dient aber erkennbar lediglich der Aktivierungsmöglichkeit des Art. 35 Abs. 1 GG, sofern die Sonderregelung des Art. 44 Abs. 3 GG, die die Stellen des Bundes betrifft, nicht greift. Im Kontext des Art. 35 Abs. 1 GG sind sogar Gerichte, d. h. mit Richtern besetzte Spruchkörper gemäß Art. 92 GG erfasst.^[60] Die Titulierung der Untersuchungsausschüsse als „Behörden“ im Sinne des Art. 35 Abs. 1 GG ist damit nicht richtungsweisend für die Frage der Geltung der DS-GVO ungeachtet des Ausschlusses nach Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO.

III. Zusammenfassung

Das Handeln der Parlamente, der Abgeordneten und Fraktionen, aber auch das der Ausschüsse, unterliegt nach Art. 2 Abs. 2 lit. a DS-GVO bezüglich der parlamentarisch-politischen Kerntätigkeit nicht dem Anwendungsbereich des Unionsrechts. Im Übrigen sind die Parlamentsausschüsse, namentlich die Petitionsausschüsse und die Untersuchungsausschüsse, keine Behörden, Einrichtungen oder andere Stellen im Sinne des Art. 4 Nr. 7 DS-GVO. In der Folge findet die DSGVO auf die Tätigkeiten der Genannten keine Anwendung. Eine Erstreckung kraft innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls, namentlich § 1 Abs. 8 BDSG, scheidet aus. In der Folge sind die ausdrücklichen Regelungen in den Ländern, die eine Geltung des datenschutzrechtlichen Regelungsregimes für die Parlamente in diesem Bereich ausschließen, nicht als unionsrechtswidrig zu erachten.^[61]

IV. Ausblick

Die betreffende Entscheidung des EuGH könnte Anlass für eine Ultra-Vires-Kontrolle sein, mit der überprüft werden kann, ob sich eine Maßnahme seitens der Unionsorgane, der Einrichtungen oder sonstiger Stellen der Union innerhalb der vom nationalen Gesetzgeber an die Europäischen Union übertragenen Kompetenzen hält. Dass eine solche Kontrolle vorgenommen wird, ist an Anbetracht der jüngst ergangenen EZB-Entscheidung und der hieraus entstandenen Verwerfungen im Verhältnis von Bundesverfassungsgericht und EuGH wenig wahrscheinlich.

Ungeachtet der Frage einer Geltung des DS-GVO stehen die Parlamente und ihre Untergliederungen aber nicht außerhalb der datenschutzrechtlichen Verpflichtungen. Auch eine Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Parlamente stellt einen potentiellen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Deswegen sind die Parlamente gehalten, sich im Rahmen ihres parlamentarischen Selbstorganisationsrechts Datenschutzordnungen zu geben. Die Grundregeln der DS-GVO können hier Vorbild sein. Der Hessische Landtag ist diesen Weg gegangen; ob die betreffenden Regelungen die Anforderungen des Datenschutzes erfüllen, ist nicht Gegenstand dieser Erörterung.

_{[1] Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG, ABl. 2016 L 119, 1, ber. ABl. 2016 L 314, 72 und ABl. 2018 L 127, 2.}

_{[2] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 24}

_{[3] VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366, Rn. 43.}

_{[4] VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366, Rn. 44.}

_{[5]  VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366, Rn. 45}

_{[6] VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366, Rn. 47.}

_{[7] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 65}

_{[8] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 68.}

_{[9] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 71.}

_{[10] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 72.}

_{[11] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 73}

_{[12] Plath, in: Plath, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2018, Art. 2 DS-GVO Rn. 18; Albrecht, CR 2016, 88, 90.}

_{[13] Schwartmann/Grzeszick, RDV 2020, 76, 76.}

_{[14] Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner, DS-GVO BDSG, Art. 2 DS-GVO Rn. 21; vgl. insoweit den Wortlaut: „wie etwa die nationale Sicherheit betreffende Tätigkeiten“ (Hervorhebung nicht im Original).}

_{[15] So zutreffend Schwartmann/Grzeszick, RDV 2020, 76, 76}

_{[16] In diesem Sinne auch Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1507.}

_{[17] So aber Sobotta, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der EU, Art. 16 AEUV (Stand Sept. 2013) Rn. 14, 31; anders – wie hier – Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1506 mwN.}

_{[18] Schröder, ZRP 2018, 129, 130; v. Lewinski, in: Auernhammer, BDSG DSGVO, 5. Aufl. 2017, DS-GVO, Art. 2 Rn. 16 f}

_{[19] Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1507.}

_{[20] Zutreffend Schröder, ZRP 2018, 129, 130.}

_{[21] Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1508.}

_{[22] Schwartmann/Grzeszick, RDV 2020, 76, 76 f. Anders Kosmider/Wolff, ZG 2020, 190, 200.}

_{[23] Mit dieser Spreizung setzen sich Kosmider/Wolff, ZG 2020, 190, 200, nicht auseinander}

_{[24] So BVerfGE 104, 310, 330.}

_{[25] So auch DSK, Anwendung der DS-GVO im Bereich von Parlamenten, Fraktionen, Abgeordneten und politischen Parteien, Beschluss vom 05.09.2018, abrufbar unter https://www.datenschutz-bayern.de/dsbkent/DSK_95p-Parlament.pdf, zuletzt abgerufen am 25.08.2020. In Bezug auf das BDSG aF ähnlich 20. Bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, BT-Drs. 15/5232, S. 117. Auch Schröder, ZRP 2018, 129, 130.}

_{[26] Für die Rechtslage in NRW vgl. insoweit Pabst, in: Schwartmann/Pabst, HK-LDSG NRW, § 5 Rn. 34.}

_{[27] BT-Drs. 18/12144, S. 2.}

_{[28] So zutreffend Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1508.}

_{[29] Pabst, in: Schwartmann/Pabst, HK-LDSG NRW, § 5 Rn. 30. In diesem Sinne wohl auch Schwartmann/Grzeszick, RDV 2020, 76, 80 f.; auch Grzeszick, NVwZ 2018, 1505, 1508.}

_{[30] Schröder, ZRP 2018, 129, 131.}

_{[31] So etwa bei Bäcker, in: BeckOK DatenschutzR, DS-GVO Art. 2 DS-GVO Rn. 9b. Ähnlich offenbar Mundil, Datenschutzrecht für Abgeordnete, Wissenschaftliche Dienste des Bundestages Infobrief WD 3 – 3010 – 056/18, S. 6.}

_{[32] S.o. IV. 1. a).}

_{[33] 20. Bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, BT-Drs. 15/5232, S. 117; auch Schröder, ZRP 2018, 129, 130.}

_{[34] Schulz, in: Gola/Heckmann, BDSG § 2 Rn. 16.}

_{[35] Anders offenbar BfDI, Datenschutz-Grundverordnung für Abgeordnete, S. 3, abrufbar unter https://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Datenschutz/HandreichungDS-GVOFuerAbgeordnete.pdf;jsessionid=953927EC34FDC84FCAB51FE0BC792460.2_cid507?__blob=publicationFile&v=2, zuletzt abgerufen am 25.08.2020}

_{[36] Statt vieler Brocker, in: BeckOK GG, Art. 45c GG Rn. 1; Klein, in: Maunz/ Dürig, GG-Kommentar Art. 45c GG Rn. 13.}

_{[37] Klein, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar Art. 45c GG Rn. 22: „exklusive Petitionsbehandlungskompetenz“; auch Brocker, in: BeckOK GG, Art. 45c GG Rn. 2.}

_{[38] Klein, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar Art. 17 GG Rn. 98; auch im Umkehrschluss zu Gerner, NZS 2012, 847, 851}

_{[39] BVerfG, NJW 1992, 3033, 3033.}

_{[40] Pagenkopf, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 17 GG Rn. 11}

_{[41] Klein, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar Art. 17 GG Rn. 99; Brocker, in: BeckOK GG, Art. 17 GG Rn. 18; aA Pagenkopf, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 17 GG Rn. 11.}

_{[42] Krings, in: BerlKomm GG, Art. 17 GG Rn. 45; Brocker, in: BeckOK GG, Art. 45c GG Rn. 18}

_{[43] VG Wiesbaden, CR 2019. 365, 366.}

_{[44] VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366.}

_{[45] VG Wiesbaden, CR 2019, 365, 366}

_{[46] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 67 f.}

_{[47] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 66.}

_{[48] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 71.}

_{[49] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 71 f., EuGH, Urt. v. 06.11.2003 – Rs. C-101/01 – Lindquist, Rn. 42.}

_{[50] EuGH, Urt. v. 09.07.2020 – Rs. C-272/19 – Land Hessen, Rn. 66.}

_{[51] S.o. IV 1. a).}

_{[52] Brocker, in: BeckOK GG, Art. 45c GG Rn. 4; der Grundsatz der Diskontinuität erfasst dagegen nicht die in der jeweiligen Legislaturperiode eingebrachten Petitionen; Brocker aaO; Pagenkopf in Sachs, GG-Kommentar, Art. 45c GG Rn. 6 („personelle Diskontinuität“).}

_{[53] Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages (Gesetz nach Artikel 45c des Grundgesetzes – GG Art. 45 cG) vom 19.07.1975 BGBl. I S. 1921; zuletzt geändert durch Artikel 4 Abs. 5 G. v. 05.05.2004 BGBl. I S. 718.}

_{[54] Vgl. IV. 1. b).}

_{[55] Brocker, in: BeckOK GG, Art. 44 GG Rn. 22.}

_{[56] Klein, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 44 GG Rn. 1: Instrument der Regierungskontrolle; auch Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 44 GG Rn. 1.}

_{[57] Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 44 GG Rn. 1}

_{[58] Umstritten; dafür Grzeszick, in: Friauf/Höfling BKGG, Art. 35 GG Rn. 6; Dederer, in: Maunz-Dürig, GG-Kommentar, Art. 35 GG Rn. 39, dort auch ausdrücklich für die Untersuchungsausschüsse der Landesparlamente; dagegen Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 35 GG Rn. 2: Ausübung parlamentarischer Kontrolle kein Fall der Amtshilfe. Nicht eindeutig insoweit BVerfGE 67, 100, 128 f.: „Wenn ein Untersuchungsausschuß des Bundestages von Behörden, die seiner Kontrolle nicht unterliegen, also etwa solchen der Länder und der Gemeinden, Akten anfordert, mag dies als Inanspruchnahme von Amtshilfe anzusehen sein.“}

_{[59] Erbguth/Schubert, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 35 GG Rn. 7; Dederer, in: Maunz-Dürig, GG-Kommentar, Art. 35 GG Rn. 39.}

_{[60] Dederer, in: Maunz-Dürig, GG-Kommentar, Art. 35 GG Rn. 37.}

_{[61] So aber in der Konsequenz ihrer Ausführungen Kosmider/Wolff, ZG 2020, 190, 202.}